La principal tarea pendiente de Milei: Acabar con el control cambiario en Argentina (Parte I)
Daniel Raisbeck
Analista de políticas públicas para América Latina en el Centro para la Libertad y la Prosperidad Global del Instituto Cato.
En noviembre de 1881, Juan José Dardo Rocha, gobernador de la provincia de Buenos Aires, promulgó un decreto que prohibía el uso del cepo. Según la Real Academia Española, un cepo es un instrumento
“hecho de dos maderos gruesos, que unidos forman en el medio unos agujeros redondos, en los cuales se aseguraba la garganta o la pierna del reo, juntando los maderos”.
Como señala el autor Emiliano Tagle, el cepo era tan común en la Argentina del siglo XIX que ocupa un lugar destacado en la literatura gauchesca, desde la novela Juan Moreira hasta el mismo Martín Fierro, donde el autor José Hernández describe la “estaquiada”, una versión aún más primitiva del cepo ya descrito.
Aunque ha transcurrido casi un siglo y medio desde la prohibición de Dardo Rocha, el cepo aún es un tema diario en Argentina. Pero el cepo actual no se refiere al instrumento de tortura decimonónico, sino más bien a una serie de controles cambiarios y de capitales que restringen estrictamente el flujo de dólares y otras divisas fuertes entre el país y el exterior.
De hecho, tras el primer año de gobierno de Javier Milei, el debate económico en Argentina gira en torno a cuándo y cómo el gobierno pondrá fin al cepo, lo cual ha prometido hacer.
El cepo cambiario en Argentina
En un primer nivel, el cepo consiste en una tasa de cambio oficial, la cual fija el gobierno a un nivel menor que los demás tipos de cambio. El gobierno mantiene múltiples tasas de cambio, aunque la tasa más importante es quizá la del mercado negro. La tasa oficial sólo se utiliza para las transacciones directas con el banco central, que están sujetas a la aprobación del emisor, y sobre todo para transacciones de comercio internacional. En general, el sistema castiga las exportaciones (los exportadores deben vender sus dólares obtenidos en el extranjero a la tasa oficial y baja) y premia a los importadores (que tienen acceso privilegiado para comprar dólares baratos al tipo oficial).
En diciembre de 2023, el recién instaurado gobierno del Presidente Javier Milei ajustó la tasa oficial del dólar de ARS $400 a $800, anunciando un “crawling peg” que devaluaba el peso en un 2% al mes (un ritmo aún muy por debajo de la tasa de inflación mensual). En el momento de escribir estas líneas, la tasa oficial se sitúa en ARS $1065 por dólar.
Pero la tasa de cambio oficial y el "crawling peg" son sólo dos elementos del cepo. Los demás incluyen:
- Límites a la compra de dólares: Un límite de USD $200 para la compra mensual de dólares, un monto conocido como el "dólar ahorro", que sólo se venden al tipo oficial.
- Impuestos a la compra de dólares: Todas las transacciones en dólares, incluida la compra de "dólar ahorro", están sujetas a una retención del 30 por ciento sobre el impuesto a las ganancias (en realidad un impuesto a la renta) y sobre los bienes personales, cuyas alícuotas varían según el nivel de ingresos y de patrimonio. Las retenciones pueden deducirse de los impuestos sobre la propiedad o sobre la renta cuando proceda. Las personas naturales que no estén sujetas a estos impuestos pueden obtener una devolución. Pero como el proceso puede tardar varios meses en completarse, el individuo exento sigue estando sujeto a un impuesto sobre la inflación de facto .
- Impuestos sobre el uso de tarjetas de crédito en el extranjero: Los argentinos que utilizan su tarjeta de crédito local para realizar pagos en el extranjero están sujetos a la retención del 30 por ciento del impuesto sobre la renta y los bienes personales. Se trata de un medio del gobierno "para desalentar a los consumidores argentinos a gastar divisas en el extranjero", según el Cash Management Group.
- Requisitos de repatriación: Los exportadores pueden obtener beneficios en divisas en el extranjero, pero deben repatriar el 100% de sus ganancias en un plazo determinado para evitar sanciones y multas. El gobierno obtiene así una parte de los beneficios de los exportadores obligándoles a vender sus dólares por debajo del valor de mercado, al tipo de cambio oficial.
- Tipos de cambio "financieros": Los argentinos pueden acceder a los dólares comprando y vendiendo bonos en los mercados financieros nacionales e internacionales. En el mercado nacional, los bonos denominados en pesos se compran y luego se venden en dólares. El tipo de cambio es el llamado dólar "mercado electrónico de pago" o "dólar MEP". Si los bonos se compran en pesos y luego se venden en dólares en el mercado internacional, el tipo aplicable es el llamado "tipo swap blue-chip" (dólar contado con liquidación o CCL). Como explica un periodista , un gran número de personas se introdujeron en este mercado aparentemente complejo debido a la fuerte demanda de dólares y a la disponibilidad de aplicaciones para operar: "Términos que antes eran relativamente oscuros, 'MEP' y 'blue-chip' son ahora la corriente principal y, en el último par de años, todo el mundo se ha convertido en operador".
- Controles de capital: Las empresas extranjeras que realizan negocios en Argentina no pueden transferir beneficios o dividendos al extranjero sin permiso del banco central.
- Dividendos atrapados: Dado que el banco central está muy interesado en evitar la salida de capitales, esta última restricción ha dejado en Argentina unos 5.000 millones de dólares en dividendos atrapados, según algunas estimaciones. En efecto, esto equivale a una expropiación, aunque sea temporal, de los titulares de activos argentinos que se encuentran en el extranjero.
La eliminación total del cepo cambiario es necesaria sólo para equiparar a Argentina con otros países latinoamericanos, por no hablar de cumplir el ambicioso plan de Milei de liberalizar totalmente la economía argentina. Tras un año en el poder, su gobierno ha mantenido el cepo, aunque con importantes ajustes.
El gobierno eliminó las licencias de importación, que eran difíciles de obtener, ralentizaban el flujo de mercancías al país y retrasaban los pagos. También redujo ciertos aranceles, agilizó algunas operaciones comerciales y se deshizo del "sistema de sellado", un medio obsoleto "para controlar la posesión ilegal de mercancías extranjeras", según Baker McKenzie.
El Gobierno dejó expirar el mes pasado el llamado impuesto PAIS. En diciembre de 2019, el Gobierno peronista del expresidente Alberto Fernández introdujo este gravamen del 30 por ciento sobre la compra de moneda extranjera (incluidos los "dólares ahorro"), así como la adquisición de bienes y servicios desde el exterior mediante tarjetas de crédito y débito. Las compras online realizadas en moneda extranjera, incluido el pago de servicios de streaming, estaban gravadas con un 8 por ciento. Fernández añadió una retención adicional del impuesto sobre la renta y los bienes personales del 30 por ciento para todas las transacciones que cayeron bajo el impuesto PAIS. Posteriormente, en julio de 2023, Fernández amplió el ámbito de aplicación del impuesto PAIS para incluir, entre otras cosas, un gravamen del 7,5 por ciento sobre los bienes importados con ciertas exenciones, como los alimentos básicos y el material de la industria petrolera.
Al tomar posesión en diciembre de 2023, el Gobierno de Milei elevó inicialmente el tipo del impuesto PAIS sobre las importaciones al 17,5 por ciento, pero restableció el tipo original del 7,5 por ciento en septiembre de 2024. Más recientemente, en diciembre de 2024, el gobierno permitió que el impuesto PAIS expirara (como estaba programado originalmente), pero mantuvo la retención adicional del 30 por ciento sobre las transacciones en dólares, que incluyen las compras de "dólar ahorro", así como pasajes aéreos, paquetes de vacaciones y bienes y servicios adquiridos en el extranjero.
Además, en los últimos días, la autoridad impositiva y aduanera anunció estrictos controles, a partir de enero de 2025, para garantizar que los argentinos que regresen del exterior no superen el límite legal de un solo teléfono móvil y una computadora tablet por persona, y hasta USD 500 en bienes personales comprados en el exterior (con un adicional de USD 500 permitido para compras en tiendas libres de impuestos). Cualquier exceso se gravará con el 50% de la cantidad excedida. La justificación oficial, más allá de frenar la entrada de mercancías ilícitas, es la protección de la industria argentina.
Aunque se han hecho progresos, la injerencia del cepo en la vida de los ciudadanos sigue siendo incompatible con los principios del libre mercado. Además, su mantenimiento es costoso. Así pues, ¿por qué no liberar simplemente el tipo de cambio (posiblemente el precio más importante del mercado), suprimir los controles de divisas y capitales y liberar realmente la economía?
La fortaleza del peso: Factores intervencionistas
El gobierno teme que el fin del cepo anule sus esfuerzos por reducir el diferencial entre el tipo de cambio del dólar oficial y el dólar "blue" del mercado negro. La cotización del dólar "blue" se considera la aproximación más cercana a una cotización de libre mercado. Y, en una economía dolarizada de facto , como es el caso de Argentina, el cepo ha dejado divisas disponibles únicamente en el mercado paralelo del dólar "blue".
El pasado mes de junio, el diferencial superó el cuarenta por ciento cuando el dólar blue se vendía a más de ARS 1.400. Ahora se vende a ARS 1.500. Ahora se vende a 1.220 ARS, lo que deja el diferencial con el dólar oficial (a 1055 $) en el 16%, un nivel bajo para los estándares argentinos. La firmeza del dólar blue ha tenido su correlato en el tipo de cambio "financiero", ya que el dólar MEP ha ganado un ocho por ciento frente al dólar entre diciembre de 2023, cuando Milei asumió la presidencia, y noviembre de 2024. Se trata de un caso atípico en términos globales, ya que el dólar se ha fortalecido con respecto a la mayoría de las divisas desde principios de 2020. También es un signo de la mejora de la suerte de Argentina bajo Milei. Aun así, el Gobierno de Milei ha mantenido el intervencionismo en el mercado de divisas.
La combinación de tipo de cambio oficial y paridad móvil ha fomentado el carry trade, la práctica de pedir prestado a un tipo de interés bajo en una divisa para invertir a un tipo más alto en otra. Aunque el ministro de Finanzas, Luis Caputo, ha bajado el tipo de interés de referencia al 32% desde bastante más del 100% en 2023, el tipo de Argentina sigue siendo alto en comparación con gran parte del mundo. Y la paridad móvil, con su previsibilidad innata, da a los especuladores la confianza de que una devaluación drástica e inminente –un acontecimiento que podría hacer que el carry trade no fuera rentable– es poco probable.
Esto ha estimulado el carry trade incluso entre los exportadores de cultivos argentinos, que tienen un acceso privilegiado a los dólares gracias al cepo cambiario, cuyas normas para restringir el flujo de capital no se aplican por igual en todos los casos. Así, como señala Bloomberg, los exportadores de cultivos "pueden pedir dólares prestados a sus bancos, a diferencia de la mayoría de los argentinos que se ven obstaculizados por los controles de capital. Luego venden esos dólares e invierten los pesos que reciben a cambio en activos en moneda local de alto rendimiento". Mientras se mantengan las políticas actuales, el carry trade seguirá siendo un factor de fortaleza relativa del peso.
En una forma más directa de intervencionismo, el banco central ha utilizado pesos para comprar más de 20.000 millones de dólares en los mercados de divisas. El 19 de diciembre, el banco central intervino en el mercado de swaps CCL/blue chip, comprando más de 500 millones de dólares en bonos denominados en dólares y vendiendo una cantidad equivalente en pesos. El objetivo era frenar el repentino aumento del diferencial entre el tipo oficial y el tipo "financiero", que había pasado del 1% al 16% en cuestión de días. Un aumento similar se observó en el diferencial entre el dólar oficial y el dólar azul.
Gran parte de la cantidad total de pesos que el gobierno ha desplegado para comprar dólares se imprimió recientemente, ya que la tasa de crecimiento interanual de la base monetaria creció rápidamente durante la primera mitad del año. A pesar de la promesa electoral de Milei de cerrar el banco central, sus imprentas se mantuvieron ocupadas durante los seis primeros meses de su presidencia.
Fortaleza del peso: Factores del libre mercado
A partir de julio, sin embargo, el banco central ha puesto en marcha una política de emisión cero, que, como informó Reuters, implica dejar de emitir pesos "para pagar los intereses de ciertas deudas". Esto ha ralentizado la tasa de crecimiento interanual de la base monetaria y ha ayudado a reducir la inflación mensual del 25 por ciento el pasado diciembre de 2023 al 2,4 por ciento en noviembre de 2024, un logro que, aunque encomiable, todavía dejaría la inflación anual para 2025 muy por encima de los dos dígitos.
Sin embargo, los mercados esperan un nuevo descenso de la inflación, con una subida de los precios de los bonos superior al 150 por ciento y una caída del riesgo país por debajo de 600 desde casi 3.000 en 2022. La economía argentina salió de la recesión en el tercer trimestre de 2024 (con una impresionante tasa de crecimiento de casi el 4 por ciento) en medio de una cascada de señales alcistas de los actores mundiales. En las últimas semanas, Fitch elevó la deuda argentina a CCC (todavía la categoría más baja de bonos basura), J.P. Morgan predijo un crecimiento del 8,5 por ciento en 2025 (a medida que repunta la actividad industrial), y The Economist se refirió al "milagro económico" del país bajo Milei.
La política de emisiones cero también ayuda a explicar la reciente fortaleza de la moneda local. La anterior prima del dólar frente al peso surgió de la competencia desigual entre una base monetaria que crecía sin límites y otra cuyo crecimiento, en comparación, estaba cuidadosamente restringido. La brusca interrupción del crecimiento de la base monetaria hizo repentinamente competitiva a la moneda incluso frente al dólar y otras monedas fuertes del mundo desarrollado, especialmente en la medida en que los participantes en el mercado esperan que la política tenga poder de permanencia.
Otros factores se derivan de las reformas de libre mercado de Milei. Por primera vez desde 2008, hay un superávit fiscal primario tras un impresionante recorte del 30% del gasto público. El Gobierno también está llevando a cabo una vigorosa campaña de desregulación, que ha dado magníficos resultados. Por ejemplo, la abolición de los controles de alquiler provocó un drástico aumento de la oferta de apartamentos y la correspondiente caída de casi el 50 por ciento en el precio del alquiler en Buenos Aires. Y esto fue antes de que Milei creara el Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado, un equipo –dirigido por el economista Federico Sturzenegger– encargado de deshacer los montones de desorden burocrático que hacían de Argentina una de las economías más reguladas del mundo.
Una amnistía fiscal, anunciada por el Gobierno a principios de año, también ha reforzado el peso. Se permitió a particulares y empresas depositar hasta 100.000 dólares en fondos no declarados, sin impuestos ni sanciones, con un recargo del 5% para las sumas superiores a esa cantidad. El resultado fue una afluencia de 18.000 millones de dólares en fondos amnistiados, a pesar de que el propio gobierno afirmó en enero que Argentina no tenía suficientes dólares para dolarizar.
Como mencioné en su momento junto con mi colega, Gabriela Calderón de Burgos, los particulares y las empresas argentinas poseen cantidades sustanciales de dólares fuera del sistema bancario formal: 277.000 millones de dólares –más del 50% del PIB– en el primer trimestre de 2024, según datos oficiales. En las condiciones adecuadas, argumentamos, gran parte de ese dinero se depositaría en bancos argentinos.
En nuestra opinión, la amnistía fiscal era excesivamente restrictiva: ¿por qué el límite de 100.000 dólares, o el impuesto sobre las sumas superiores a esa cantidad? Sin embargo, sus resultados no hacen sino confirmar que los argentinos tienen muchos dólares, aunque el Estado argentino esté habitualmente falto de liquidez. En consecuencia, la amnistía fiscal, junto con los factores fiscales y de desregulación, ha fortalecido la moneda argentina en condiciones de mercado ampliamente libre.
Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 10 de enero de 2025.
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