Fundación Atlas 1853

La Argentina de Milei debe dolarizarse tras su revés legislativo

Gabriela Calderón de Burgos

Es editora de ElCato.org, investigadora del Cato Institute y columnista de El Universo (Ecuador). Se graduó en el 2004 con un título de Ciencias Políticas con concentración en Relaciones Internacionales de la York College of Pennsylvania. Desde enero del 2006 ha escrito para El Universo (Ecuador) y sus artículos han sido reproducidos en otros periódicos de Latinoamérica y España como El Tiempo (Colombia), La Prensa Gráfica (El Salvador), Libertad Digital (España), El Deber (Bolivia), El Universal (Venezuela), La Nación (Argentina), El Diario de Hoy (El Salvador), entre otros. En el 2007 obtuvo su maestría en Comercio y Política Internacional de la George Mason University.

La nota es escrita por Daniel Raisbeck y Gabriela Calderón de Burgos.

Primeras victorias

Los dos primeros meses de gobierno de Javier Milei han sido un flujo constante de buenas noticias para los libertarios de todo el mundo. El decreto presidencial que desregula amplios sectores de la economía, el brillante discurso en Davos –avalado por personalidades como Elon Musk, de Tesla, y el historiador Niall Ferguson– y la presentación por el Gobierno de su ley "ómnibus", un proyecto diseñado, entre otras cosas, para privatizar decenas de empresas estatales.

El único revés inicial para el gobierno de Milei fue una sentencia judicial del 30 de enero que declaró inconstitucional la reforma laboral del decreto presidencial. No obstante, el gobierno se lo tomó con calma mientras adaptaba ciertas partes del proyecto de ley ómnibus para asegurar su aprobación en el Congreso. Por ejemplo, se eliminó todo el contenido en materia fiscal, una medida que algunos libertarios celebraron, ya que la ley había incluido originalmente subidas de impuestos.

Los ánimos se caldearon el 2 de febrero, cuando la Cámara Baja del Congreso aprobó la ley ómnibus en términos generales por 144 votos a favor y 109 en contra. Milei parecía navegar sin problemas hacia la plena recuperación del perdido "modelo de libertad" de Argentina, como denominó al exitoso experimento del siglo XIX con el libre comercio y el libre mercado.

Un brusco despertar

Sin embargo, la narrativa cambió bruscamente el 5 de febrero, cuando la Cámara Baja votó el proyecto de ley ómnibus artículo por artículo y una mayoría rechazó sus elementos clave, entre ellos el plan de privatizaciones y el aumento de las penas por el uso de la violencia en las protestas. En efecto, el periodo de luna de miel de Milei llegó a un abrupto final con la llegada de la realidad política.

Después de todo, el partido de Milei, La libertad Avanza, sólo controla alrededor del 15% de la Cámara Baja del Congreso y menos del 10% del Senado. Incluso con el apoyo de Propuesta Republicana, el partido del ex presidente Mauricio Macri, aliado de Milei, las fuerzas legislativas del Gobierno están muy lejos de cualquier tipo de mayoría. De hecho, el proyecto de ley ómnibus sólo pudo aprobarse gracias al apoyo de partidos menores vinculados a varios gobernadores provinciales.

Desde que Milei ordenó que el proyecto volviera a comisión, el gobierno partirá de cero en lo que respecta a medidas que, a diferencia del contenido del "megadecreto" de diciembre, requieren aprobación legislativa. De momento, por tanto, la capacidad del gobierno para aprobar su agenda se ha vuelto más incierta.

Una bendición disfrazada

En cualquier caso, Milei debería considerar su reciente derrota legislativa como una bendición disfrazada. Este contratiempo le brinda la oportunidad de replantearse su estrategia política. Milei debería centrarse en la única medida fundamental que es más urgente para Argentina y que, al mismo tiempo, no requiere la aprobación del Congreso ni puede ser revocada por ningún gobierno futuro.

Es decir, Milei debería actuar finalmente sobre su promesa insignia de campaña de dolarizar la economía argentina y cerrar el Banco Central.

Como sostuvimos recientemente, la actual estrategia del gobierno de mantener el peso para diluir tanto la deuda como el déficit podría servir para resolver el problema fiscal de Argentina sobre el papel. El corolario es la necesaria licuación de los ahorros y el poder adquisitivo de los tenedores de pesos. El dilema expone la falla fundamental del plan económico del ministro de Finanzas, Luis Caputo: implica mantener altos niveles de inflación –el más pernicioso de los impuestos– en aras del balance del gobierno. Esto a pesar de la inequívoca promesa de campaña de Milei de "destruir" la inflación, que ya había alcanzado los tres dígitos cuando ganó las elecciones presidenciales en noviembre.

Los presupuestos equilibrados son, por supuesto, deseables y necesarios, hasta el punto de que, como ha propuesto Warren Buffett, los políticos que incurran en déficit deberían ser inelegibles para la reelección. Sin embargo, los métodos para alcanzar el equilibrio son tan importantes como el propio logro. Después de todo, la Unión Soviética registró superávits fiscales durante más de 60 años antes de su colapso económico y moral.

En el caso de Argentina, la causa fundamental de los problemas económicos del país es el despilfarro fiscal sin límites de los políticos, con déficits crónicos monetizados por medio de un banco central servil. En este punto, sin embargo, abordar la cuestión fiscal sin abordar el problema monetario es un error. No estamos solos en nuestra apreciación.

La advertencia de Cavallo

Domingo Cavallo es un antiguo ministro de economía de Argentina que sabe un par de cosas sobre cómo reducir rápidamente la inflación. Como arquitecto del sistema de "convertibilidad" del país en la década de 1990, que fijó el tipo de cambio del peso al dólar (aunque con importantes defectos de diseño), Cavallo ayudó a reducir los niveles anuales de inflación de Argentina del 2.600% en 1989-1990 al 25% en 1992 y por debajo del 1% en 1998. En una entrada de blog publicada el 31 de enero, Cavallo escribió lo siguiente:

"La mejor manera de generar expectativas de una disminución acelerada (de la inflación) en 2024 es que el presidente Milei retome su prédica sobre la dolarización, para que, en 2025, no quede rastro de controles cambiarios y exista un plan de estabilización que pueda erradicar la inflación, tal como lo hizo el plan de convertibilidad en 1991".

Cavallo agrega la siguiente y crucial advertencia:

"Nadie creerá que la propuesta de dolarización es seria mientras la libre compra y venta de dólares siga siendo ilegal. Es imprescindible que se permita el libre funcionamiento del tipo de cambio sin ningún tipo de injerencia del Banco Central, para que cualquier persona natural o jurídica pueda vender o comprar divisas".

Acabar con los controles de cambio es ciertamente urgente, como lo es la eliminación del control del banco central sobre todas las operaciones comerciales. Como escribimos el 19 de enero, no tiene mucho sentido que el gobierno de Milei mantenga el monopolio del banco central sobre la venta de dólares en medio de un proceso de desregulación. Una vez que los importadores y otros actores económicos puedan comprar divisas en un mercado libre, la cantidad limitada de dólares del banco central –un obstáculo teórico para la dolarización– se vuelve irrelevante. Como en el caso de la exitosa eliminación de los controles de renta de Milei, el fin de la intervención gubernamental producirá una oferta abundante y reprimida.

Cavallo plantea otra preocupación sobre el tipo de cambio real, que tiene en cuenta el precio de los bienes en los dos países que se comparan para obtener una mejor imagen del valor de ambas monedas. El tipo de cambio real de Argentina, escribe, ha disminuido a pesar de los niveles más bajos de inflación en enero en comparación con diciembre, cuando Caputo ajustó el tipo de cambio oficial dólar-peso de ARS $ 400 a ARS $ 800 (en comparación con un mercado negro, "dólar blue" tasa de alrededor de ARS $ 1.000 en ese momento). Una nueva reducción del tipo de cambio real en febrero, escribió Cavallo, podría provocar "presiones para una mayor devaluación" en marzo. Milei, sin embargo, fue elegido con una plataforma que prometía una moneda fuerte y estable, no más devaluaciones.

De ahí la preocupación por la reticencia de Milei a la dolarización, que sólo ha mencionado en los últimos meses para confirmar su pasada promesa de acabar con el monopolio del peso, pero sólo eventualmente y sin ningún detalle en términos de cuándo o cómo hacerlo. En la práctica, sin embargo, el plan del gobierno es incompatible con la dolarización y su efecto inmediato de impedir cualquier manipulación de una moneda nacional.

La falacia de la "falta de dólares

El periodista financiero Julián Guarino agregó algo de contexto al pronunciamiento de Cavallo:

"La Casa Rosada [el Gobierno] y Caputo alimentan la inflación para limpiar el balance del Banco Central diluyendo la deuda y el gasto público (el Tesoro). Pero, al mismo tiempo, la inflación está desafiando todas las expectativas. En otras palabras, el gobierno está impulsando la inflación, lo que contradice el supuesto objetivo del gobierno de reducir la inflación. Por eso todas las miradas están puestas en el banco central".

Guarino comenta además que, bajo el supuesto de que la dolarización requiere que el Banco Central mantenga reservas netas iguales a todos los pasivos de su balance, "el plan Milei-Caputo podría quedarse corto al no lograr amasar suficientes dólares [para dolarizar], lo que sería el peor de los escenarios."

El plan Caputo se está quedando corto, aunque no por la supuesta "falta de dólares" en Argentina. Como hemos escrito en repetidas ocasiones, los argentinos –especialmente los particulares y las empresas– tienen muchos dólares (bastante más del 50% del PIB), que mantienen deliberadamente fuera del sistema financiero formal. La entrada de incluso una parte de estos activos en depósitos -como probablemente ocurriría con el mero anuncio de la dolarización- cubriría la totalidad de la base monetaria, que se situaba en torno a los 12.000 millones de dólares al tipo de cambio oficial el 8 de febrero.

Sin embargo, el punto esencial que Milei y sus asesores deben entender ahora es que el Banco Central ya tiene dólares más que suficientes para dolarizar.

La razón es que la dolarización es un proceso de dos pasos. Como Steve Hanke y Francisco Zalles escribieron recientemente sobre el primer paso:

"...con la excepción de los billetes y monedas en pesos en circulación, un trazo de la pluma es todo lo que se requiere para redenominar los activos y pasivos en pesos a billetes verdes".

El segundo paso, paralelo, consiste en dolarizar el circulante (billetes y monedas en circulación). En este sentido, Hanke y Zalles explican que, contrariamente a la teoría de que el banco central necesita una cierta cantidad de reservas netas para dolarizar, "lo relevante son las reservas brutas líquidas de divisas, no las reservas netas". En términos de esta métrica clave

"Al 31 de diciembre y al tipo de cambio oficial de Argentina, el BCRA [Banco Central de la República Argentina] reportó 'Reservas Internacionales' de AR $18,654 billones de pesos (US $23.1 billones), significativamente más que los AR $7,435 billones (US $9.2 billones) en 'Billetes y Monedas en Circulación'".

Dado que las reservas internacionales son "reservas brutas líquidas libres de gravámenes", su stock "es más que adecuado para convertir con éxito el stock de billetes y monedas en pesos de Argentina en dólares estadounidenses". (Énfasis añadido)

En cuanto a la conversión en dólares de los aproximadamente 9.000 millones de dólares en circulación, el gobierno de Milei debería tener en cuenta que esto implica un proceso en sí mismo. Como tal, todos los billetes y monedas no se dolarizarán de un momento a otro. Más bien, la conversión de la moneda circulante en dólares tiene lugar a lo largo de un periodo de tiempo durante el cual ambas monedas circulan simultáneamente, al tipo de cambio al que se anuncia la dolarización.

Como escribimos anteriormente, en 2000, Ecuador dolarizó todos los sucres (la antigua moneda nacional) en circulación en un periodo de nueve meses ordenado por el gobierno. En El Salvador, los ciudadanos convirtieron voluntariamente el 90% de los colones (la antigua moneda nacional) en dólares en un periodo de 24 meses que comenzó en 2001.

La necesidad de dolarizar ahora

Una opción prudente para Argentina sería imponer un plazo de 24 meses para la dolarización de todos los pesos en circulación al tipo de cambio que se determine. ¿Cómo puede el gobierno determinar esto último? Hanke y Zalles proponen un anuncio oficial de la dolarización seguido de un periodo de 30 días en el que el tipo de cambio se establecería libremente. El tipo vigente al final de dicho periodo sería el tipo oficial de dolarización.

Una alternativa en este momento -dado que siguen vigentes los controles de cambio- sería anunciar la dolarización a un tipo ligeramente superior al del "dólar blue", que es la cifra disponible más cercana a un tipo de cambio de libre mercado.

En cuanto a la conversión de pesos circulantes a dólares, cualquier desafío logístico es claramente superable. En Ecuador, por ejemplo, el gobierno se apoyó en la red de abastecimiento de la Coca-Cola Company para cambiar dólares por sucres en zonas rurales remotas.

Sin embargo, el gobierno de Milei debe dolarizar pronto para evitar la posibilidad de que la dolarización esté incompleta en el momento de las próximas elecciones. La posible victoria en 2027 de un candidato contrario a la dolarización podría descarrilar el proceso, o al menos dar lugar a un intento de sabotear la dolarización mientras todavía circulen pesos. Afortunadamente, sin embargo, Milei ha tenido un mandato electoral para dolarizar desde el primer día de su mandato.

Como sostiene Cavallo, una pronta dolarización conduciría a una fuerte disminución de la inflación. Si el proceso se completa mucho antes de las elecciones presidenciales de 2027, esto por sí solo -ceteris paribus- le valdría a Milei un segundo mandato. No obstante, aunque Milei no sea reelegido, la dolarización y el consiguiente fin de la elevada inflación cimentarán su legado a largo plazo. Una vez acostumbrados al uso de una moneda fuerte, pocos argentinos, por no decir ninguno, aceptarán la reintroducción del peso o de cualquier otro medio de cambio que los políticos puedan manipular a su antojo.

En Ecuador, por ejemplo, la dolarización ha gozado de niveles de aprobación del 90% y superiores durante años; la popularidad del dólar incluso superó con creces la del hombre fuerte de izquierdas Rafael Correa durante su apogeo. De ahí el fracaso absoluto del intento de Correa de desdolarizar. Dado el escenario nada improbable de un eventual retorno del peronismo al poder en Argentina, Milei debería asegurarse de que la dolarización se ha llevado a cabo dentro de los límites de su actual mandato.

Cómo dolarizar: La cuestión constitucional

Aunque la principal objeción a la dolarización en Argentina ha sido financiera (y errónea) –la supuesta falta de dólares–, el único obstáculo potencial es constitucional y político. Como establece el artículo 75 de la Constitución argentina, "corresponde al Congreso":

"Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, así como otros bancos nacionales..." (Artículo 6)
"Hacer sellar la moneda, fijar su valor y el de las extranjeras..." (Sección 11)
"Disponer lo conducente... a la defensa del valor de la moneda". (Sección 19)

Desde una perspectiva jurídica, algunos comentaristas sostienen que el mandato del Congreso de "establecer" un banco federal "con facultad de emitir moneda" excluye la posibilidad de la dolarización, ya que sería inconstitucional. Sin embargo, el economista Emilio Ocampo señala con razón que –más allá de la obvia violación por parte del Congreso, durante un siglo, del mandato de defender el valor de la moneda argentina– los argumentos jurídicos antes mencionados no tienen en cuenta las innumerables formas en que puede tener lugar la dolarización.

Consideremos, por ejemplo, el hecho de que el Banco Nacional de Panamá, que es un banco comercial estatal (no un banco central), acuña monedas de balboa que tienen la misma denominación que las monedas que circulan en Estados Unidos: centavos, monedas de cinco centavos, monedas de diez centavos, monedas de veinticinco centavos, monedas de veinticinco centavos, monedas de medio dólar y monedas de un dólar. En sentido estricto, pues, Panamá, país dolarizado desde poco después de su independencia de Colombia en 1903, sigue emitiendo moneda nacional, aunque con una restricción fundamental: se limita a monedas equivalentes a sus homólogas estadounidenses.

Argentina podría hacer lo mismo para que el Congreso cumpliera el mandato constitucional de garantizar que una moneda esté "estampillada" y su valor "fijado". Podría hacerlo, por ejemplo, a través del estatal Banco de la Nación Argentina, un banco comercial, incluso después de su prevista privatización. Ocampo hace la observación adicional de que el banco central nunca se estableció como un "banco federal". Por lo tanto, Milei podría cerrar el banco central por orden ejecutiva, del mismo modo que se deshizo de ministerios, secretarías y subsecretarías.

Dado que el gobierno argentino ya fija un tipo de cambio oficial sin necesidad de pasar por el Congreso, también podría fijar el tipo de cambio al que dejarían de circular todos los pesos (por ejemplo, durante el periodo sugerido de 24 meses.) En otras palabras, es perfectamente factible que Argentina dolarice sin la aprobación del Congreso y sin eliminar el mandato constitucional del Congreso para emitir moneda.

De hecho, la dolarización de Argentina es la única forma segura de garantizar que, en el futuro, el Congreso pueda cumplir con su deber constitucional -establecido en la versión liberal clásica original de 1853- de defender el valor de la moneda. Si no se dolariza pronto, el retorno duradero al modelo de libertad para cuya restauración fue elegido Milei estará fuera de nuestro alcance.

Este artículo fue publicado originalmente en Cato At Liberty (Estados Unidos) el 16 de febrero de 2024.