Fundación Atlas 1853

Los fundamentos económicos son importantes: el caso de Costa Rica

Ernesto Selman

Vicepresidente del Centro Regional de Estrategias Económicas Sostenibles (CREES), República Dominicana.

A raíz de la crisis financiera internacional distintos gobiernos buscaron minimizar el impacto de ésta por medio del incremento del gasto público deficitario que implicó mayor deuda pública. También, las influencias del Socialismo del Siglo XXI en la región y su agenda fundamentada en el populismo económico y el clientelismo político acentuaron las tendencias de deterioro de las finanzas públicas. La trayectoria fiscal en algunos países de la región no han sido saludables en la medida que el costo del servicio de la deuda ha ido incrementándose a niveles que pone entredicho la sostenibilidad financiera de esos gobiernos. Los resultados de políticas fiscales expansivas han sido obvios en Venezuela, Brasil y Argentina, por ejemplo. Sin embargo, otros países menos visibles han mantenido ese tipo de políticas.

Con el cambio de la política monetaria en EEUU e incrementos de tipos de interés que se han verificado para las economías emergentes, los fundamentos económicos empiezan a salir a flote. Los problemas fiscales empienzan a ser evidentes para los países de Centroamérica y el Caribe; ya algunos se ven en dificultades económicas. En octubre de 2017 el Congreso de El Salvador cambió los términos de los certificados de inversiones de las pensiones por la incapacidad del gobierno de servir deuda pública, lo que se catalogó como una cesación de pago selectivo (SD o selective default) por las calificadoras de riesgo internacionales. En junio del presente año la Primer Ministra de Barbados anunció una suspención de pagos por el alto costo de la deuda pública, al tiempo que anunció que buscaría negociar un paquete de rescate con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Luego de materializarse la suspensión de pagos a acreedores externos e internos, las calificadoras de riesgo rebajaron la calificación a Barbados al mínimo (D) como default.

Los hacedores de políticas públicas en todo el mundo enfrentan mayores retos por un contexto internacional cambiante y mayor atención de los inversionistas en los mercados emergentes. Los incrementos de tipos de interés, el fortalecimiento del dólar y la guerra comercial entre China y EEUU han implicado cambios importantes en la economía mundial. Las economías emergentes se han visto especialmente afectadas. Mientras los inversionistas se habían enfocado en las cuentas corrientes de las balanzas de pagos o balances externos, ahora se enfocan en las polítias internas, especialmente en el área fiscal. En todo caso, se analizan los fundamentos económicos caso por caso, analizando la capacidad de pago de las deudas y las proyecciones a futuro.

El caso de Costa Rica

El 5 de diciembre del año en curso la calificadora de riesgo Moody’s rebajó la calificación de la deuda de largo plazo del gobierno de Costa Rica de Ba2 a B1. En adición, colocó la deuda costarricense en perspectiva negativa. Los principales factores que influyeron en la decisión de Moody’s se relacionan con el tema fiscal. Específicamente, Moody’s señala los altos déficit fiscales, el deterioro de las métricas de la deuda pública, los retos de altos requerimientos de financiamiento y los incerementos en el costo de la deuda pública por mayores pago de intereses. La baja de calificación del riesgo crediticio de Costa Rica se materializa luego que los rendimientos de los bonos soberanos se hayan incrementado de un rango entre 4.5-5% a principios de año a mas de 8% en noviembre recién pasado. Ya a mediados de noviembre otra clasificadora de riesgo, Fitch Ratings, había anunciado que tenía en revisión a Costa Rica, con perspectiva negativa, por su situación fiscal.

Durante la última década Costa Rica asumió una política fiscal expansiva, cuando el gasto del gobierno central se incrementó de 14.7% del Producto Interno Bruto (PIB) en el 2007 al 20.7% en el 2017. Por su lado, los ingresos del gobierno central (excluyendo los ingresos por la seguridad social) se redujeron como proporción del PIB, al pasar de 15.2% a 14.5% en el mismo período. Desde el 2010, el déficit fiscal de Costa Rica promedió 5.2% del PIB y esto se fue incrementado. Para este año el gobierno estima un déficit fiscal de 6.2% del PIB; Moody’s proyecta un 7% para 2018 y 7.5% para 2019. Los requerimientos brutos de financiamiento se elevan debido al creciente déficit y los vencimientos de deuda. Para satisfacer las necesidades de financiamiento, el gobierno de Costa Rica ha incurrido en distintos mecanismos, en algunos casos, no convencionales.

A finales de septiembre del año en curso el Banco Central de Costa Rica asumió la compra de títulos del Ministerio de Hacienda directamente por un monto de US$870 millones en moneda local a un plazo de dos meses. Esto implica un financiamiento directo del ente emisor de dinero, a un plazo muy corto. Esto envía la señal incorrecta al mercado y puede afectar una inflación baja que disfruta ese país. En octubre pasado, el gobierno de Costa Rica inició un proceso de sustitución de deuda que vencen entre 2018-2020 para quitar presión a los requerimientos de financiamiento del gobierno en los próximos, pero la iniciativa solo alcanzó una quinta parte de lo que se puso a disposición (unos US$519 millones). En noviembre, la Ministra de Hacienda de Costa Rica anunció que mientras los requerimientos de financiamiento durante los últimos dos meses del año eran de unos US$3,000 millones, el gobierno sólo había levantado la mitad de ese monto.

Ley de fortalecimiento de las finanzas públicas

Las necesidades de financiamiento son de importante envergadura para las finanzas públicas, principalmente bajo un contexto de creciente gasto público y unos ingresos tributarios que se mantienen relativamente estancados. En los últimos doce años se presentaron dos propuestas de reforma tributarias importantes, que hacían menos énfasis en el lado del gasto público (administraciones 2002-2006 y 2010-2014). Con el fin de apuntalar los ingresos y controlar el gasto público, el nuevo gobierno de Costa Rica buscó la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Entre los aspectos mas relevantes, podemos citar:

1. Conversión del Impuesto General a las Ventas (IGV) a un Impuesto al Valor Agregado (IVA) de un 13%, pero con tres tasas adicionales que aplican a otros bienes y servicios (de 4%, 2% y 1%);

2. Incremento del impuesto a los intereses en inversiones de certificados financieros de 8% al 15%, con algunas excepciones;

3. Incremento del Impuesto Sobre la Renta a los asalariados de mayores ingresos, pasando de 15% a 20% y 25%;

4. Aumento del Impuesto a las Ganancias de Capital al 15%;

5. Amnistía fiscal que exige el pago total de los montos vencidos y exonera hasta un 100% de los intereses generados por morosidad y hasta un 80% de las sanciones;

6. Límites a las remuneraciones totales y a los beneficios paralelos de funcionarios públics, unidos a mecanismos de desempeño de la función pública, que busca controlar el gasto corriente.

7. Reglas fiscales que limitan el incremento del gasto público corriente al crecimiento del PIB nominal en combinación con límites a la deuda pública (dependiento de los niveles de deuda, el gasto corriente podrá incrementarse en un porcentaje del crecimiento de la economía).

Incrementar tasas de impuestos e introducir un IVA que afecta toda la cadena productiva provocará mayores costos de vivir y hacer negocios en Costa Rica; tal vez la mejor opción era ampliar la base IGV, manteniendo tasas bajas en los diferentes impuestos. En adición, mayores tasas y un IVA que grava las transacciones en toda la estructura de la producción promueve la evasión y la elusión fiscal.

Por consiguiente, no parece que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas traerá los resultados esperados por el lado de los ingresos en el corto plazo. Los límites al crecimiento del gasto en sueldos y salarios son destacables, pero surtirán sus efectos en el mediano plazo. Mientras las reglas fiscales que limitan el crecimiento del gasto corriente a los niveles de deuda pública parecen interesantes, no brinda un marco adecuado para una austeridad necesaria en el sector público costarricense en el corto plazo.

En todo caso, las autoridades costarricenses depositaron mucha confianza en la aprobación de la reforma fiscal. Asumieron y anunciaron que la aprobación de la legislación iba a cambiar las expectativas de los inversionistas internacionales. Con la aprobación de la ley tenían la esperanza que los costos de financiamiento se redujeran, luego de importantes incrementos en los últimos meses. Lamentablemente, la nueva ley no surtió los efectos esperados, evidenciado por la baja en la calificación de Moody’s y su perspectiva negativa a futuro.

Crecimiento del gasto público: problema principal

El factor que ha generado el problema fiscal en Costa Rica tiene que ver con el incremento del gasto público durante los últimos diez años; esto sucedió luego de un período de disciplina fiscal, cuando se redujo el gasto público entre 2002-2007. A su vez, el crecimiento del gasto total fue provocado por un incremento sostenido del gasto corriente. La mayor parte del incremento del gasto público durante los últimos años provino del gasto en subsidios y transferencias corrientes, cuando pasó de 5.4% al 7.9% del PIB, como se observa en la gráfica No. 1. Inicialmente, los organismos internacionales y los políticos de turno esbozaron la idea de usar el gasto público para paliar las consecuencias negativas de la crisis financiera internacional. Sin embargo, la idea de distintos gobernantes que la pobreza se reduce a partir del empleo público, transferencias y subsidios (populismo económico) provocó el incremento del gasto por un largo período.

Otra parte del incremento del gasto proviene por las remuneraciones a los empleados públicos y los mecanismos de compensación que se incrementan de manera automática. Mientras el empleo público en Costa Rica está por debajo del promedio de la región, la carga salaria es la segunda mayor[1]. Como se observa en la Gráfica No. 1, el pago de sueldos y salarios en el gobierno central se incrementó de 5.0% al 7.0% del PIB durante los últimos diez años. Los incrementos permanentes del gasto público, principalmente a través del gasto corriente, provocaron una ejecución presupuestaria deficitaria durante todo ese período.

Déficit fiscales: año tras año

Aún con la aprobación de la nueva ley, la calificadora de riesgo Moody’s estima que el déficit fiscal será de 7% para el año en curso y de 7.5% para 2019. Ello implica que la calificadora de riesgo no ve cambios en las tendencias con respecto al problema fiscal en Costa Rica y pone en duda la sostenibilidad en el futuro. Desde el año 2010, el gobierno costarricense ha operado con altos déficit fiscales, promediando 5.2% hasta la fecha. El gobierno espera que el déficit fiscal se reduzca por debajo del 4% para 2023 con la nueva ley, meta que no envía la señal correcta a los inversionistas del esfuerzo fiscal. Moody’s estima que los efectos de la nueva ley están dispersos en el tiempo, mientras el problema de financiamiento y el costo de la deuda penaliza las ejecuciones presupuestarias.

El surgimiento y crecimiento de los déficit fiscales en Costa Rica son consecuencia del incremento permanente del gasto público, principalmente a raíz de la crisis financiera internacional. Antes de la crisis, Costa Rica gozaba de presupuestos equilibrados y superávit fiscales luego de la política deliberada, del gobierno del Dr. Abel Pacheco de la Espriella (2002-2006), para reducir el gasto público y sanear las finanzas del gobierno. Como se observa en la Gráfica No. 2, durante ese período se redujo el gasto público como porcentaje del PIB y se eliminó el déficit fiscal crónico que mantenía Costa Rica. Similar a otros países, Costa Rica perdió la disciplina fiscal a raíz de la crisis financiera internacional y las influencias del populismo económico.

Deuda pública

Los desequilibrios presupuestarios del gobierno costarricense durante los últimos diez años se ha convertido en déficit fiscales estructurales, que requieren cada vez mayor endeudamiento público para mantenerse operando. A principios de noviembre, la Ministra de Hacienda indicó que para cerrar el 2018 el gobierno necesitaba levantar financiamiento por unos US$1,500 millones para pagar salarios, transferencias y saldar a estados acreedores. Con las finanzas públicas deterioradas, el gobierno de Costa Rica se ha visto en la necesidad de recurrir permanentemente al financiamiento de deuda, como se puede observar en la Gráfica No. 3.

Debido a las limitaciones para colocar títulos de deuda en el mercado interno y un entorno internacional que ha hecho mas costosa la emisión de deuda en los mercados globales, el gobierno costarricense ha cambiado las reglas de inversiones de los fondos de pensiones. El 16 de octubre recién pasado, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema de Financiero (CONASIFF) modificó el Reglamento de Gestión de Activos de las Operadoras de Fondos de Pensiones para permitir hasta el 80% de las inversiones en títulos del sector público.

Anteriormente, existía un límite de inversión de 50% en títulos del Banco Central de Costa Rica y del Ministerio de Hacienda; también se permitía invertir hasta un 35% en otras instituciones del sector público. Para el 2017, las diferentes Operadoradoras de Fondos de Pensiones mantenían entre 65-70% de los fondos de pensiones en títulos del sector público. Desde hace años, se han generado importantes debates sobre la necesidad de diversificar esas inversiones para reducir el riesgo de concentración. El nuevo reglamento unifica el límite al 80%, lo que abre el camino para que el gobierno pueda usar los fondos de pensiones para financiar el déficit fiscal, colocando títulos de Hacienda. Obviamente, esto envía una señal de desesperación del gobierno e incrementa el riesgo de los ahorros de los trabajadores por la concentración en un solo emisor.

Las incertidumbres que se han generado alrededor de la capacidad financiera del gobierno de Costa Rica para servir la deuda pública, manteniendo altos déficit fiscales, han provocado el escepticismo de los inversionistas internacionales. Los altos requerimientos de financiamiento es la razón principal por lo cual se promovió y aprobó la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Lamentablemente, los mercados no percibieron que las medidas contenidas en la ley eran suficientes para sanear las finanzas públicas en el corto plazo.

En efecto, según declaraciones del Presidente del Banco Central de Costa Rica ante la Asamblea Legislativa, la deuda pública seguirá creciendo y llegaría a un punto máximo de 65% del PIB en 2023; señala que empezará a reducirse al año siguiente. Esto pondrá mayores retos al gobierno de Costa Rica, dado que los tipos de interés se han incrementado a nivel mundial y la percepción con respecto a ese país se han deteriorado en los últimos meses. El costo de servir la deuda pública seguirá incrementándose y los pagos de intereses que deben presupuestarse cada año seguirán creciendo.

Sostenibilidad de la deuda: ¿cuál sería un indicador adecuado?

Tradicionalmente, economistas, organismos internacionales y calificadoras de riesgo han utilizado el indicador del nivel de deuda sobre el PIB para estimar la sostenibilidad de la deuda pública de un país. Pero, las deudas no se financian con estadísticas y por eso hemos argumentado que deben utilizarse otros indicadores que reflejen la posibilidad de servir la deuda. Otros han argumentado que la economía debe crecer más que la deuda para que sea sostenible. Pero, en países con altos niveles de informalidad el crecimiento económico no necesariamente se traduce en ingresos tributarios adicionales, principalemente con sistemas tributarios que promueve la evasión y la elusión.

También se ha argumentado que la deuda debe crecer mas lentamente que el pago de los intereses. Sin embargo, en un ambiente de sudidas de tipos de interés no parece razonable esperar esos resultados. Aún otros argumentan que mientras no se asumen déficit primarios, la deuda se mantiene estable en términos del PIB, por lo que no afectaría la sostenibilidad fiscal. Pero, la ausencia de déficit primario solo indica que no se está tomando prestado para pagar intereses. Con un déficit global (aún sin déficit primario) el gobierno seguiría tomando prestado y los pagos de intereses se seguirían incrementando; más aún en un ambiente de mayores tipos de interés.

Pago de intereses como proporción de los ingresos tributarios

Para verificar la incidencia de la deuda en las finanzas públicas y la capacidad de un gobierno para servir su deuda en el presente y el futuro, es preferible utilizar indicadores que reflejen la capacidad de repago de la deuda. Esto se lograría expresando el pago de intereses y la amortización de la deuda como porcentaje de los ingresos tributarios del gobierno, ya que estos últimos son la principal fuente de recursos que un gobierno capta para cumplir con sus obligaciones financieras.

Debido a que generalmente la porción del capital en el servicio de la deuda puede refinanciarse (roll over) en tiempos normales, lo más importante es estimar el peso del pago de intereses como proporción de los ingresos tributarios. El pago de intereses tiene una incidencia directa en el presupuesto, dado que forma parte del gasto corriente. Por consiguiente, el indicador mas idóneo para estimar la sostenibilidad de la deuda pública es: pago de intereses como porcentaje de los ingresos tributarios.

Las tendencias en Costa Rica no son halgüeñas por el incremento que ha tenido la deuda pública durante los últimos 10 años. Luego de una férrea disciplina fiscal entre 2002-2007, el pago de intereses como proporción de los ingresos tributarios se redujo de 32.6% en 2002 a 13.8% en 2008. A partir de ese año el indicador ha ido creciendo en la medida que la deuda pública se ha incrementado, como se observa en la Gráfica No.4; durante ese período los tipos de interés eran bajos. Para 2017, el pago de intereses como porcentaje de los ingresos trinbutarios llegaba al 22.9%, lo que indica una alerta temprana de la insostenibilidad fiscal costarricense. Con una deuda pública creciente y mayores costos de financiamiento, solo podemos esperar que este indicador se deteriore aún mas en el futuro próximo.

Conclusión

Costa Rica es un país con un gran potencial y su estructura económica refleja una diversificación sana con alta concentración en los servicios (73%), mientras la manufactura de alto valor agregado y la agricultura juegan un papel importante. La institucionalidad, el respecto a las reglas de juego y los niveles educativos representan activos importantes que otros países de la región no tienen. Sin embargo, la incidencia del gobierno en algunos sectores económicos de importancia y sindicatos del sector público que han interrumpido el desenvolvimiento normal de un país limitan la productividad y eficiencia económicas.

El problema fiscal de Costa Rica se está convirtiendo en una limitante al progreso económico y social en ese país. Mientras el nuevo gobierno trató de enfrentar el problema con la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no parece que los efectos de las medidas contenidas allí surtirán los efectos esperados en el corto plazo. Por esto, el Presidente del Banco Central de Costa Rica estima que la deuda pública seguirá creciendo hasta el 65% del PIB en el 2023. En la nueva realidad financiera mundial con mayores tipos de interés, la situación financiera del gobierno de Costa Rica seguirá deteriorándose. Los altos requerimientos de financiamiento bruto a mayores costos requerirán medidas mas contundentes que las contenidas en la ley aprobada recientemente. Los fundamentos económicos son importantes.